Pietro Ichino: controriforma forense, un disastro

Interessante articolo di Pietro Ichino sulla controriforma Alfano, pubblicato da LaVoce.info

LIBERE PROFESSIONI IN LIBERTÀ VIGILATA

Due anni fa, nel novembre 2008, il ministro Alfano, al Congresso nazionale forense di Bologna, fece agli avvocati un discorso che suonava sostanzialmente così: “se mi portate un disegno di riforma sul quale concordino tutte le componenti e le voci dell’avvocatura, io mi impegno a farlo passare in Parlamento”. Questo discorso avrebbe avuto un senso nel contesto dell’ordinamento corporativo. Dopo la sua abrogazione, la disciplina della professione forense deve intendersi come posta esclusivamente nell’interesse dell’amministrazione della giustizia e della collettività degli utenti del servizio. Sulle linee e sui contenuti della riforma, dunque, non poteva certo bastare un accordo limitato alle componenti interne dell’avvocatura.

LA BOTTEGA DELL’AVVOCATO

Questo è sicuramente uno dei motivi per cui il disegno di legge, in un primo tempo affrettatamente licenziato dalla Commissione Giustizia del Senato, ha visto poi il proprio iter procedere con grande difficoltà, incagliandosi più volte, avversato fortemente dall’antitrust, dalle associazioni imprenditoriali, da quelle dei consumatori e persino da quelle dei giovani avvocati. A tutte queste voci il ministro ha preferito non dare ascolto, mantenendo il proprio appoggio al progetto approvato dal Consiglio Nazionale Forense, che segna un netto ritorno all’indietro rispetto al decreto Bersani del 2006.
Contro un principio preciso dell’ordinamento europeo e del nostro ordinamento nazionale, il progetto si propone di reintrodurre l’inderogabilità delle tariffe minime (mercoledì scorso, al termine di un dibattito lungo e molto teso, il Senato ha approvato in prima lettura questa norma, che ribalta la regola posta dal decreto Bersani nel 2006); di reintrodurre il divieto della pubblicità commerciale per gli studi professionali; di reintrodurre la necessità (da tempo superata) dell’iscrizione all’albo anche per poter svolgere attività di consulenza stragiudiziale; di ribadire e rafforzare il divieto di costituzione degli studi legali in forma di società per azioni (consentita invece, sia pure con qualche opportuna limitazione, nella maggior parte dei Paesi occidentali); di rafforzare le barriere che devono essere superate dai giovani per accedere alla libera professione; di sfoltire drasticamente gli albi escludendone tutti coloro che esercitano la professione secondo un modello diverso da quello tradizionale (a tempo pieno, in modo esclusivo e continuativo per tutta la vita); di tornare ad attribuire esplicitamente all’Ordine una funzione di sostanziale rappresentanza degli interessi economici e professionali della categoria. Il modello di studio legale a cui si ispira questo progetto di riforma è quello tradizionale dello studio-bottega artigiana, nel quale il professionista opera a tempo pieno in modo continuativo ed esclusivo, in collaborazione con un numero limitato di colleghi e di collaboratori: ogni altra forma di esercizio della professione, secondo questo disegno, deve considerarsi sostanzialmente vietata.

DA CERNOBBIO AL SENATO

Soltanto poche settimane fa il ministro Tremonti proponeva di sancire esplicitamente nella Costituzione il principio per cui “tutto ciò che non è vietato è permesso”. In questo disegno di legge si dice sostanzialmente il contrario: “tutto ciò che non corrisponde al modello tradizionale di esercizio della professione forense è vietato”.
Deve aver provato qualche imbarazzo per questo progetto anche lo stesso ministro della Giustizia Alfano quando, meno di due mesi fa, al seminario Ambrosetti di Cernobbio, di fronte ai protagonisti dell’economia e della finanza globale e alla stampa internazionale, lo ha in parte sconfessato dichiarando pubblicamente che non era intenzione del Governo reintrodurre l’inderogabilità delle tariffe minime. Ma mercoledì scorso in Senato il Governo è tornato a difendere il progetto nella sua interezza, comprese le tariffe minime inderogabili e tutti gli altri divieti mirati a perpetuare, rendendolo esclusivo, il modello tradizionale dello studio legale-bottega artigiana che piace tanto al Consiglio Nazionale Forense
L’imposizione di quel modello tradizionale come unico modo possibile di esercizio della professione da parte degli avvocati italiani, oltretutto, impedisce loro di competere ad armi pari con i colleghi stranieri, all’estero e persino sullo stesso nostro territorio nazionale. Ve lo immaginate uno studio legale italiano che prova a offrire i propri servizi sulla piazza di Londra o di Chicago dovendo rispettare questa legge, quindi non potendo raccogliere nel mercato azionario i capitali per gli investimenti necessari, non potendo di fatto promuovere una class action perché il divieto del patto di quota-lite non lo consente, non potendo neppure informare i potenziali clienti della propria esistenza per via del divieto della pubblicità? Gli studi di Londra e di Chicago, però, sono già venuti da noi, stanno già incominciando a prendersi il meglio del nostro mercato dei servizi legali, senza certo render conto al nostro Consiglio nazionale forense sul come hanno reperito i capitali necessari, quali tariffe applicano ai loro clienti, con quale tipo di contratto ingaggiano i collaboratori e così via.
La verità è che con questo disegno di legge si sta facendo un’operazione regressiva, che non va nell’interesse del Paese, ma non va neppure nell’interesse particolare della stessa avvocatura italiana.

LaVoce.info: Ordini Professionali, seguiamo la strada della Gran Bretagna!

ALBI PROFESSIONALI: L’ESEMPIO BRITANNICO

di Ilaria Masiero e Michele Polo 20.11.2009

In Italia i requisiti per l’esercizio di una professione sono fissati dal legislatore e dagli ordini professionali. I mercati dei servizi professionali sono così caratterizzati da un alto livello di auto-regolamentazione, secondo criteri ormai lontani dalle motivazioni di garanzia e dettati da interessi economici di categoria. E gli ordini si sono opposti con forza a tutti i tentativi di riforma degli ultimi anni. Resistenze che forse sono tra le cause delle difficili condizioni economiche in cui si trovano oggi questi ceti professionali. Il confronto con la Gran Bretagna.

Di recente, una serie di articoli a firma di Dario Di Vico apparsi sul Corriere della Sera hanno aperto una interessante discussione sulle categorie dei servizi professionali e sugli effetti pesanti che la crisi economica determina sulle loro attività. Si lamenta inoltre una scarsa attenzione della politica e degli studiosi per queste categorie. Tuttavia negli ultimi anni l’organizzazione economica dei mercati dei servizi professionali è stata al centro di una discussione accesa e di tentativi di riforma che hanno cozzato con la resistenza delle categorie interessate. È quindi utile chiedersi se anche queste resistenze alla riforma non siano tra le cause delle difficili condizioni economiche in cui si trovano questi ceti professionali.

ASIMMETRIE, SELEZIONI AVVERSE E AZZARDI MORALI

Chiedereste mai a un oste sconosciuto di servirvi liberamente l’etichetta e la quantità di vino che ritiene opportune? Ebbene, questo è ciò che accade di norma nei mercati dei servizi professionali: se consultiamo l’odontoiatra per un mal di denti, ci aspettiamo che sia egli stesso a formulare una diagnosi e quindi a intervenire come meglio crede.
Una volta ricevuto il servizio, poi, non siamo del tutto in grado di giudicare l’operato del professionista: se il dentista rimuove il dente malato, il dolore passa. Ma siamo sicuri che non esistessero terapie meno drastiche – o meno care?
In sostanza, l’asimmetria informativa regna sovrana nei mercati dei servizi professionali: i consumatori non sono in grado né di valutare i propri bisogni, né di giudicare la qualità di un professionista, neppure in seguito alla fornitura del servizio. Gli economisti hanno coniato il termine di credence goods per riferirsi a queste situazioni, da cui derivano due problemi principali.
In primo luogo, il professionista potrebbe non avere le competenze e l’aggiornamento necessari per svolgere la propria mansione, un problema noto in economia come selezione avversa. A questo primo aspetto si somma il fatto che il professionista potrebbe svolgere la propria prestazione senza la dovuta cura, attenzione e dedizione agli interessi del cliente, quella che viene definita una situazione di azzardo morale.
A questi problemi è stata data una risposta di natura regolamentare. In particolare, sono stati fissati dei requisiti per l’esercizio della professione (accesso agli albi) per controllare la qualità di quanti svolgono i servizi professionali, e sono state previste forme di verifica delle condotte seguite nell’esercizio della professione. Tale regolamentazione emana principalmente da due soggetti: il legislatore nazionale e gli ordini professionali. Questi ultimi sono enti di diritto pubblico, istituiti dallo Stato per svolgere funzioni regolamentari e di sorveglianza, e formati dai professionisti stessi.

AUTO-REGOLAMENTAZIONE

Se guardiamo alla situazione italiana, la funzione auto-regolamentare è stata interpretata in maniera piuttosto ampia dagli ordini, tanto che le norme di condotta contenute nei codici deontologici, spesso più stringenti rispetto a quanto previsto dalle norme statali e giustificate con la presunta necessità di assicurare un “decoro professionale”, regolano non solo i problemi informativi sopra richiamati, ma anche il comportamento economico dei professionisti, con effetti assai negativi sul livello di concorrenza. Per esempio, i codici generalmente trattano di tariffe minime non derogabili, impongono divieti estremamente stringenti in materia di pubblicità e stabiliscono vincoli sulle forme organizzative utilizzabili dai professionisti.
Molte di queste restrizioni sono state abolite con la riforma Bersani, demandando agli ordini la riforma dei codici in coerenza con le nuove norme, riforma che tuttavia è raramente avvenuta. Per esempio, diversi ordini continuano a imporre vincoli significativi in materia di pubblicità, aboliti dalla riforma nonché dalla direttiva europea 2006/123/EC, e rimandano indirettamente alla necessità di osservare le tariffe minime, non più obbligatorie a norma di legge.
In conclusione, i mercati dei servizi professionali in Italia sono caratterizzati da un massiccio livello di auto-regolamentazione, di cui lo Stato stesso sembra aver perso il controllo, secondo criteri ormai lontani dalle motivazioni di garanzia della qualità e della condotta professionali e dettati piuttosto da interessi economici di categoria.
Si osservano quindi nei mercati dei servizi professionali molte delle distorsioni che ci aspettiamo in condizioni di debole concorrenza, come sottolineato nei documenti dell’Antitrust italiano e della Commissione europea: un numero eccessivo di imprese con forme organizzative inefficienti e spesso troppo piccole, una scarsa trasparenza del mercato sui già richiamati problemi informativi di qualità e prestazione. A complemento delle importanti riflessioni di Di Vico sull’impatto della crisi possiamo suggerire come settori con queste caratteristiche siano particolarmente vulnerabili di fronte alla congiuntura economica attuale.

ITALIA E GRAN BRETAGNA

Ci sembra istruttivo delineare un confronto tra Italia e Gran Bretagna per quel che riguarda la composizione, i poteri e le aree di intervento auto-regolamentare degli ordini. Ci concentreremo a titolo esemplificativo sugli ordini dei medici.
In Gran Bretagna, il General Medical Council riveste un ruolo molto simile a quello degli ordini dei medici in Italia. Il Gmc, infatti, è istituito per legge con il compito di garantire il mantenimento di un livello qualitativo adeguato nei servizi medici, attraverso l’imposizione di norme regolamentari e l’esercizio del potere disciplinare. Inoltre, entrambi gli enti svolgono nei rispettivi paesi la funzione di compilare e tenere aggiornato l’albo dei medici, ossia il pubblico registro di coloro che possono legalmente esercitare la professione. Per iscriversi all’albo è necessario possedere determinati requisiti regolamentari, tra cui la laurea in medicina, il tirocinio e, in Italia, il superamento dell’esame di Stato, che vengono verificati dal Gmc in Gran Bretagna e dagli ordini in Italia, a garanzia la qualità della formazione del professionista.
Confrontiamo in primo luogo la composizione degli ordini e del Gmc. Senza scendere nei dettagli, in Italia ogni medico è membro del proprio ordine provinciale di riferimento e ne elegge i rappresentanti, che si riuniscono nella federazione nazionale, un’organizzazione-ombrello responsabile, tra le altre cose, della stesura del codice deontologico. L’organizzazione del Gmc è completamente diversa. In primo luogo, possiede una struttura centralizzata, e non capillare sul territorio. Quanto alla composizione, ne fanno parte solo ventiquattro membri, di cui dodici medici e dodici “laici”, tutti nominati da un’apposita commissione indipendente, che rende conto al ministero della Salute. Pertanto solo dodici medici partecipano all’emanazione dei regolamenti, tra cui quelli relativi alle norme di condotta (Good Medical Practice). Dunque, in Italia la membership degli ordini non si discosta da quella di un sindacato eccezionalmente rappresentativo, e ciò spiega facilmente perché il codice finisca per regolare materie tipicamente economiche secondo una logica di categoria. D’altra parte, l’esempio britannico è decisamente più lineare: la situazione di parità numerica tra membri laici e non garantisce, almeno teoricamente, che il Gmc non si faccia portavoce unicamente degli interessi di categoria dei medici.
Consideriamo ora i poteri disciplinari. Sia negli ordini sia nel Gmc specifiche commissioni interne giudicano i casi di non ottemperanza con le norme di condotta. Anche le pene possibili sono le medesime: dall’ammonizione alla radiazione dall’albo. Tuttavia, esiste una differenza poco rassicurante tra l’esperienza britannica e quella italiana: mentre nel primo caso gli esiti dei procedimenti sono liberamente consultabili on-line, nel secondo solo i medici vi hanno accesso.
Infine, spostiamo lo sguardo sulle norme auto-regolamentari imposte dal codice deontologico e dal Good Medical Practice. Il primo tende a governare anche la condotta economica dei professionisti, facendo frequente ricorso al principio del decoro professionale per giustificare l’introduzione di vincoli e controlli sulla fissazione delle tariffe, l’attività pubblicitaria e la forma organizzativa. Tali argomenti sono del tutto estranei al Good Medical Practice, il quale, in generale, non contiene norme attinenti la sfera economica dell’attività professionale.
Ancora una volta, in materia di concorrenza la Gran Bretagna ci dà una lezione.

http://www.lavoce.info/articoli/pagina1001401.html

All’Ordine non piace la concorrenza

Nuovo bellissimo articolo di Daniela Marchesi pubblicato da e su LaVoce.info sugli ordini professionali.

PERCHÉ ALL’ORDINE NON PIACE LA CONCORRENZA

di Daniela Marchesi 07.04.2009

A più di due anni dal decreto Bersani, i servizi professionali appaiono ancora assai poco concorrenziali. La riforma è stata sostanzialmente annullata dall’azione degli ordini, che hanno utilizzato i codici deontologici per ridurre al minimo i cambiamenti, soprattutto sulla disciplina delle tariffe e la pubblicità. Ma mettere all’indice i minimi tariffari ha un valore più simbolico che di sostanza. In ambito legale, la regola da smantellare è quella che determina l’onorario degli avvocati secondo il numero degli atti svolti. Per passare alla parcella a forfait.

L’indagine conoscitiva dell’Autorità per la concorrenza sulla liberalizzazione degli ordini professionali ripropone la questione della mancanza di concorrenza nel mercato dei servizi professionali. E in modo particolare in quello dei servizi legali.

LA SCAPPATOIA DEL CODICE DEONTOLOGICO

L’indagine conoscitiva analizza i codici deontologici adottati dai principali ordini professionali: la maggioranza contiene disposizioni in materia di compensi, di attività pubblicitaria e di organizzazione societaria dell’attività professionale che risultano ingiustificatamente restrittive della concorrenza. Il risultato generale è che a due anni e mezzo dal decreto Bersani, il settore appare ancora assai poco concorrenziale e gli effetti della riforma sono stati sostanzialmente annullati dall’azione degli ordini, che soprattutto attraverso i codici deontologici, hanno ampiamente utilizzato gli spazi concessi dalla legge per ridurre all’indispensabile i cambiamenti, specialmente riguardo la disciplina delle tariffe minime e fisse e la pubblicità.
Fra tutte le politiche attuate dai diversi ordini in conseguenza del decreto Bersani, l’Autorità ritiene che richiedano maggiore attenzione quelle intraprese dal Consiglio nazionale forense, sia per la decisa resistenza al cambiamento, sia “in quanto proveniente da professionisti del settore legale e quindi idonea a rappresentare una guida per gli appartenenti alle altre categorie professionali”.
In particolare, i punti principali su cui l’Autorità propone di intervenire sono l’eliminazione delle tariffe minime e l’apertura alla pubblicità.
Come prevedeva il decreto Bersani nella formula originaria, prima degli ammorbidimenti introdotti in sede di conversione in legge, nuove modifiche normative dovrebbero rendere automatica l’abrogazione di qualsiasi disposizione legislativa e regolamentare che stabilisca tariffe minime o fisse e non solo di quelle che tali tariffe rendano obbligatorie. L’idea sottostante è che se tali tariffe restano anche solo a scopo orientativo, lo sviluppo di una reale concorrenza sui prezzi non può svilupparsi: l’esistenza di una griglia di tariffe di riferimento fa da regola sia nella definizione degli onorari in sede di computo delle spese in sede giudiziaria, sia nelle decisioni relative alla concessione del parere di congruità della parcella, che gli ordini sono chiamati a emettere quando sorgano questioni, anche tra cliente e professionista, sull’ammontare del compenso da liquidare. Di conseguenza, indirettamente tutto il mercato finisce per rimanere ancorato a tali prezzi di riferimento.
Si dovrebbero sottrarre agli ordini i poteri di controllo, ossia di verifica della trasparenza e veridicità, sull’attività di pubblicità svolta dai professionisti, previsti dal decreto Bersani. Dall’indagine svolta dall’Autorità sui diversi codici deontologici emerge infatti che, per via di tale potere, sono state imposte serie limitazioni all’attività della pubblicità.

MEGLIO IL FORFAIT

L’obiettivo comune di tali proposte è di promuovere una concorrenza virtuosa che di fatto renda i prezzi segnali di qualità anche in questo settore, eliminando rendite e opacità.
In realtà, mettere all’indice i minimi tariffari ha un valore più simbolico che di sostanza. Certamente, i minimi tariffari sono inutilmente coercitivi, e sono assolutamente inidonei a svolgere un ruolo di difesa dell’interesse del cliente da inettitudini professionali: fornire questa garanzia dovrebbe invece essere compito e ruolo degli ordini.
I minimi sono però tutto sommato innocui rispetto alle distorsioni del mercato dei servizi legali. Se l’obiettivoè rendere i prezzi dei servizi professionali segnali di qualità, la regola da smantellare è piuttosto quella che governa la formula di determinazione dell’onorario degli avvocati e di alcune aree di attività di altre professioni, ossia le tariffe a prestazione. Una sorta di compenso a cottimo che fa corrispondere un prezzo a ogni atto del professionista: tanto più è elevato il numero di attività svolte, tanto più alta è la parcella. Le tariffe riguardano infatti solo i singoli atti e prestazioni che l’avvocato svolge, ma il loro numero può, per uno stesso caso, variare molto a seconda della strategia processuale scelta dal legale. Si può arrivare al paradosso per cui la parcella presentata dall’avvocato che pratica prezzi inferiori ai minimi sia più alta di quella di un altro che invece non fa sconti, ma sceglie una strategia processuale più snella e magari anche più efficace. In altri termini, a che servono pubblicità e assenza di limiti al ribasso delle tariffe se poi non si può sapere in anticipo il costo complessivo del servizio, e perciò non si è in grado di confrontare le offerte di due diversi professionisti né farsi un’idea del rapporto qualità prezzo?
Anche se si consentisse al singolo avvocato di praticare prezzi inferiori agli attuali minimi, che peraltro oggi non sono alti, e se pure contemporaneamente gli si consentisse di pubblicizzare questa sua scelta, il potenziale cliente non sarebbe comunque messo in grado di scegliere se conviene rivolgersi a questo piuttosto che a un altro professionista. Non sarebbe nemmeno messo in condizione di capire se entrare in causa gli conviene oppure no: se la parcella dipende da quanto si complicherà la contesa, un preventivo di spesa non è possibile. Il risultato in termini di concorrenza sarebbe deludente.
Inoltre, per il cliente, il fatto che un avvocato abbia svolto la causa con un gran numero di attività non è affatto garanzia di un servizio migliore, poiché questa formula incentiva comportamenti distorti: tanto più l’avvocato è abile e riesce a ridurre al minimo la contesa, tanto meno viene pagato, l’incentivo di comportamento è quello di complicare la dinamica delle contese. O quanto meno non è quello di semplificarle. In Italia, in proporzione, costa meno affrontare una causa di grande valore che una di valore modesto: da dati della Commissione Ue emerge che una causa civile quattro volte più piccola comporta costi di difesa, in proporzione al valore della causa, quattro volte maggiori. In Germania, dove gli onorari sono determinati a forfait, questa sproporzione si riduce della metà. Ciò significa che in Italia una causa civile di modesta importanza si svolge con un grado di complicazione, di lavoro professionale e impiego di risorse pubbliche vicino a quello di una causa in cui sono in gioco somme rilevanti.
E questa è la conseguenza di una formula economicamente irrazionale di determinazione delle parcelle che, oltre a dare luogo a opacità, concorre non poco alla congestione della giustizia. Se gli onorari sono a forfait, i preventivi di spesa sono possibili, così come i confronti tra le offerte di vari professionisti. In questo modo, i prezzi diventano segnali di qualità. E l’avvocato non ha incentivo ad assecondare tattiche dilatorie, né tanto meno a rendere il fascicolo più carico dello stretto necessario, perché comunque sia il compenso resta inalterato. Imporre parcelle di importo anche non completamente libero, ma forfettario, risolverebbe i problemi di concorrenza nel mercato dei servizi legali. E alleggerirebbe non poco anche la congestione della giustizia civile. Sarebbe una riforma a costo zero con vantaggi economici notevoli.

http://www.lavoce.info/articoli/pagina1001047.html